Julio Cesar Guanche (Sin permiso, 7-3-18)<\/p>\n
<\/p>\n
Tras la Revoluci\u00f3n, el sistema institucional creado por la Constituci\u00f3n de 1976 reaccion\u00f3 contra el presidencialismo tanto como contra el parlamentarismo.<\/p>\n
Esa Constituci\u00f3n \u2013promulgada en 1976, reformada en 1978, 1992 y 2002 y vigente hoy\u2013 considera a la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) como el \u201c\u00f3rgano supremo del poder del Estado\u201d, que \u201crepresenta y expresa la voluntad soberana de todo el pueblo\u201d.<\/p>\n
El texto estableci\u00f3 un dise\u00f1o unicameral, ni presidencialista ni parlamentario. Julio Fern\u00e1ndez Bult\u00e9 lo calificaba de \u201casambleario\u201d, mientras Villabella lo califica de \u201cconvencional\u201d (en referencia a la Convenci\u00f3n establecida por la Constituci\u00f3n francesa de 1792).<\/p>\n
El sistema no es original (tiene antecedentes cruzados, selectivamente, de la historia constitucional cubana y de la tradici\u00f3n del \u201csocialismo real\u201d), pero s\u00ed resulta singular en el mundo actual.<\/p>\n
Por m\u00e1s que la prensa extranjera y m\u00e1s recientemente tambi\u00e9n la cubana haya elegido hablar de \u201cPresidente\u201d para referirse a Ra\u00fal Castro, en Cuba no existe un Presidente a la manera en que predomina esta figura en otros dise\u00f1os institucionales.<\/p>\n
La pregunta sobre qui\u00e9n, c\u00f3mo y desde qu\u00e9 marco institucional\u00a0manda<\/em>\u00a0en Cuba su jefe de Estado es una de esas de las que todo el mundo cree saber su respuesta. Pero si hablamos de investigaci\u00f3n, no parece ser un tema favorito de las ciencias sociales cubanas, y muchas veces la informaci\u00f3n p\u00fablica que se ofrece sobre el tema se limita a transcribir, en el m\u00e1s pulcro estilo escolar, los art\u00edculos respectivos de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n Llegados aqu\u00ed, me detengo ahora en la forma de gobierno vigente, bajo la cual se regular\u00e1 el nuevo Presidente de Cuba. Por fin, \u00bfqu\u00e9 poderes tendr\u00e1 el nuevo Presidente del Consejo de Estado y de Ministros que ser\u00e1 electo el pr\u00f3ximo abril?<\/p>\n En Cuba, la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) est\u00e1 definida como el \u201c\u00f3rgano supremo del poder del Estado\u201d. Tiene al mismo tiempo poderes ejecutivos, legislativos y constituyentes. Las funciones de Estado y Gobierno se separan en el nivel institucional superior, donde existe el Consejo de Estado (\u00f3rgano estatal elegido) y el Consejo de Ministros (\u00f3rgano gubernamental designado).<\/p>\n En las provincias y municipios la regulaci\u00f3n constitucional no hace esa diferencia, y establece que las respectivas asambleas ejercen al mismo tiempo funciones de Estado y de Gobierno, estas \u00faltimas a trav\u00e9s de los Consejos de Administraci\u00f3n. De ese modo, el presidente de la Asamblea provincial o municipal es a su vez presidente del Consejo de Administraci\u00f3n respectivo.(1)<\/p>\n La Constituci\u00f3n protegi\u00f3 el nuevo marco institucional (1976) a trav\u00e9s de varios recursos que limitan la actuaci\u00f3n del Ejecutivo sobre la Asamblea: no tiene facultad para disolver la ANPP, no puede vetar las leyes que esta aprueba, impuso una direcci\u00f3n colegiada al Consejo de Estado, \u00f3rgano que la representa entre per\u00edodos de sesiones, y estableci\u00f3 el sistema de los \u00d3rganos Locales del Poder Popular como instrumento para la descentralizaci\u00f3n del ejercicio de gobierno.<\/p>\n En tal dise\u00f1o, la jefatura del Estado corresponde al presidente de los Consejos de Estado y de Ministros, que han de ser, seg\u00fan el texto constitucional, la misma persona.<\/p>\n La forma de gobierno y el liderazgo de Fidel Castro<\/strong><\/p>\n El sistema fue modelado a la medida del liderazgo y la legitimidad hist\u00f3rica de Fidel Castro. En m\u00e1s de un sentido result\u00f3 una formalizaci\u00f3n de los poderes que ten\u00eda el Gobierno Provisional Revolucionario (1959-1976). Sin embargo, existe un hecho poco conocido alrededor de la ocupaci\u00f3n obligatoria de ambos cargos por la misma persona.<\/p>\n Un acuerdo conjunto del Consejo de Ministros y del Bur\u00f3 Pol\u00edtico del Partido Comunista de Cuba (de 22 de octubre de 1974), que instru\u00eda a la Comisi\u00f3n Redactora del Anteproyecto de Constituci\u00f3n de 1976, suger\u00eda que \u201cEn cuanto a los \u00f3rganos m\u00e1ximos de poder estatal debe preverse la creaci\u00f3n de una Asamblea Nacional de Delegados del Pueblo o, simplemente, Asamblea Nacional, como \u00f3rgano supremo del Poder Estatal y estudiarse la forma, integraci\u00f3n y contenido del \u00f3rgano elegido por esa Asamblea Nacional para actuar, por delegaci\u00f3n de \u00e9sta, en los per\u00edodos comprendidos entre una y otra de sus reuniones.<\/p>\n Este \u00f3rgano pudiera ser una Presidencia, Consejo de Estado, Comisi\u00f3n Permanente o Comit\u00e9 Ejecutivo, el Presidente del cual ser\u00eda el Representante de la Rep\u00fablica, de acuerdo con el Derecho Internacional, o sea, el Jefe del Estado. (\u2026) Tambi\u00e9n debe establecer la Constituci\u00f3n el Consejo de Ministros, m\u00e1ximo \u00f3rgano Ejecutivo y Administrativo, como Gobierno de la Naci\u00f3n, el Presidente o Primer Ministro del cual ser\u00eda el Jefe de Gobierno.\u201d<\/p>\n Julio Fern\u00e1ndez Bult\u00e9 siempre asegur\u00f3 que, seg\u00fan el dise\u00f1o institucional, el Presidente de la ANPP, al ser el m\u00e1ximo \u00f3rgano de Estado, deb\u00eda ser el Presidente del pa\u00eds. El acuerdo del Consejo de Ministros antes citado, firmado por Celia S\u00e1nchez Manduley, contiene el n\u00facleo de la pr\u00e1ctica seguida desde entonces hasta ahora: si bien la Constituci\u00f3n no lo especifica, se ha considerado siempre como Presidente del pa\u00eds al presidente de los Consejos de Estado y de Ministros.<\/p>\n Sin embargo, el otro punto tratado en el Acuerdo es significativo: no establec\u00eda la obligaci\u00f3n de que ambos puestos fueran ejercidos por la misma persona. No obstante, la redacci\u00f3n final de la Constituci\u00f3n incorpor\u00f3 ese contenido.<\/p>\n Consejos de Estado y de Ministros, \u00bfuna misma persona para siempre?<\/strong><\/p>\n Luego, el pr\u00f3ximo Presidente cubano mantendr\u00e1 ese perfil: ser\u00e1 Presidente del pa\u00eds en tanto presidente de los Consejos de Estado y de Ministros. No son escasas en contenido ambas funciones, pero m\u00e1s que su cantidad, la fusi\u00f3n comporta dos problemas mayores: la concentraci\u00f3n de poder y la confusi\u00f3n entre pol\u00edtica y administraci\u00f3n, o, en otras palabras, entre soberan\u00eda y gobierno.<\/p>\n Una lectura cubana, mal informada en la teor\u00eda y en la historia de este asunto, encuentra el demonio del \u201cliberalismo\u201d en la pretensi\u00f3n de separar Estado y Gobierno, pues cree que ello equivale a convocar por la trastienda la idea de la \u201ctripartici\u00f3n de poderes\u201d.<\/p>\n El derecho p\u00fablico romano, por ejemplo, no conoci\u00f3 la idea de tripartici\u00f3n, pero no confundi\u00f3 el poder con su representaci\u00f3n. La funci\u00f3n de Estado es representativa, mientras que la de gobierno es administrativa.<\/p>\n Es algo f\u00e1cil de entender para quien lo quiera entender: el primero dispone, el segundo ejecuta. En otras palabras, se trata de la relaci\u00f3n entre principal y agente. Hay cuestiones muy importantes de construcci\u00f3n de voluntad popular y de control de la actividad de gobierno implicadas en tal distinci\u00f3n.<\/p>\n Un primer problema que presenta el dise\u00f1o del sistema institucional es que los Consejos de Estado (\u00f3rgano electivo) y de Ministros (\u00f3rgano designado) poseen atribuciones que los hacen decisivos en el funcionamiento del sistema respecto a la ANPP. En la pr\u00e1ctica, la actividad legislativa de ambos consejos supera ampliamente la de la ANPP. Desde 1976 hasta 2016, la ANPP aprob\u00f3 123 leyes mientras que el Consejo de Estado elabor\u00f3 344 decretos-leyes.<\/p>\n El problema es que el \u00f3rgano que representa a la ANPP ha sido en la pr\u00e1ctica el espacio decisivo de producci\u00f3n normativa de m\u00e1xima jerarqu\u00eda, cuando el orden constitucional regula como tal a la ANPP por ser el \u00f3rgano superior elegido por el soberano.<\/p>\n Ciertamente, la ANPP tiene la facultad de revocar los decretos leyes aprobados por el Consejo de Estado, pero ello no ha ocurrido nunca hasta el momento.<\/p>\n La rendici\u00f3n de cuentas<\/strong><\/p>\n Otros problemas del modelo son los siguientes:<\/p>\n \u2014la rendici\u00f3n estatal de cuentas ante la ANPP no ha sido una experiencia regular (la primera rendici\u00f3n de cuentas del Consejo de Ministros ocurri\u00f3 en 1984, ocho a\u00f1os despu\u00e9s de la obligaci\u00f3n constitucional impuesta al respecto con car\u00e1cter \u201cperi\u00f3dico\u201d),<\/p>\n \u2014no ha expresado el poder de la ANPP como principal instancia autorizadora de los comportamientos estatales y gubernamentales,<\/p>\n \u2014no existen controles cruzados, interinstitucionales, entre \u00f3rganos estatales (solo se reconoce la independencia de la funci\u00f3n judicial),<\/p>\n \u2014no hay mecanismos de control concreto capaces de ser activados por la propia ciudadan\u00eda: la ausencia de un sistema efectivo de control constitucional, no encauza la existencia de corrientes parlamentarias, y no consagra garant\u00edas contramayoritarias (que impidan u obstaculicen a una mayor\u00eda legislar sobre temas especialmente protegidos).<\/p>\n De modo consistente con la idea con que fue creado el sistema, la Ley No. 89 \u2013\u201cDe revocaci\u00f3n del mandato de los elegidos a los \u00f3rganos del Poder Popular\u201d \u2013, no establece el derecho de revocaci\u00f3n sobre los cargos de presidente y vicepresidentes del Consejo de Estado, electos por la ANPP, aun cuando la Constituci\u00f3n regula que \u201clos elegidos tienen el deber de rendir cuenta de su actuaci\u00f3n y pueden ser revocados de sus cargos en cualquier momento\u201d.<\/p>\n Podr\u00eda considerarse que queda incluida la posibilidad de su revocaci\u00f3n en cuanto \u201cmiembros del Consejo de Estado\u201d. Pero, como he dicho antes, la pr\u00e1ctica institucional considera como \u201cPresidente de la Rep\u00fablica\u201d al Presidente de los Consejos de Estado y de Ministros, y deber\u00eda ser un derecho la revocaci\u00f3n de las primeras magistraturas del pa\u00eds.<\/p>\n Se trata de un requerimiento que no deber\u00eda quedar definido por juicios de valor sobre la legitimidad popular con que cuente la persona que ocupa el cargo, sino como un requisito institucional del cargo en s\u00ed mismo.<\/p>\n La legitimidad y el nuevo Presidente<\/strong><\/p>\n Parte del debate cubano actual sobre la figura del Jefe de Estado se concentra en la discusi\u00f3n sobre la deseabilidad de su elecci\u00f3n directa. Sin embargo, ese debate deja fuera muchas veces el sistema que encuadra la elecci\u00f3n del Presidente: el tipo de presidencialismo, de parlamentarismo, o de sus combinaciones e innovaciones posibles, dentro del cual debe operar el Presidente.<\/p>\n Es probable que la discusi\u00f3n del marco general de la forma de gobierno arroje ideas m\u00e1s robustas \u2013como las formas de control social de la actividad de gobierno y sobre los l\u00edmites legales y pol\u00edticos establecidos al comportamiento de los diferentes \u00f3rganos estatales\u2013 que un intercambio centrado solo en la forma de elecci\u00f3n del primer magistrado.<\/p>\n A cuatro d\u00e9cadas de creado, se puede constatar que el modelo institucional cubano no ha sido seguido por ning\u00fan pa\u00eds en Am\u00e9rica Latina, incluidos aquellos que han desarrollado procesos revolucionarios o progresistas desde la segunda mitad del XX hasta hoy.<\/p>\n Por otra parte, un ciudadano cubano ostentar\u00e1 la primera magistratura del pa\u00eds, pero no contar\u00e1 con la legitimidad que confiri\u00f3 el proceso triunfante en 1959, y su desarrollo posterior, a los dos l\u00edderes que ocuparon la direcci\u00f3n durante este lapso.<\/p>\n Es de esperar que la nueva legitimidad provendr\u00e1 m\u00e1s de la calidad de su performance institucional \u2013respeto al Derecho, democratizaci\u00f3n estatal (desconcentraci\u00f3n y descentralizaci\u00f3n), eficacia de la gesti\u00f3n gubernamental, inclusi\u00f3n social en la toma de decisiones, protecci\u00f3n de derechos, control gubernamental\u2013 que de la cualidad de la historia personal del futuro mandatario.<\/p>\n Nota:<\/strong><\/p>\n (1) En las dos provincias creadas por la m\u00e1s reciente divisi\u00f3n pol\u00edtica-administrativa, Artemisa y Mayabeque, est\u00e1 puesto en ejecuci\u00f3n desde 2012 un \u201cexperimento\u201d, sin base constitucional, que entre otras cuestiones ha separado las autoridades estatales de las de gobierno; esto es, separado la direcci\u00f3n de los Consejos de Administraci\u00f3n de las de las Asambleas provinciales y municipales del Poder Popular. No obstante, hace apenas unos d\u00edas fue anunciada una\u00a0medida\u00a0en direcci\u00f3n diferente: la creaci\u00f3n de un cargo de vicepresidente (designado) de las asambleas provinciales y municipales a cargo del trabajo del Consejo de Administraci\u00f3n respectivo. El hecho podr\u00eda dar mayor profesionalidad y estabilidad al trabajo administrativo de gobierno, pero mantiene la fusi\u00f3n de facultades de estado y gobierno en la persona del presidente de la Asamblea, pues \u201csigue ostentando la m\u00e1xima direcci\u00f3n en los Consejos de Administraci\u00f3n\u201d.<\/p>\n <\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Julio Cesar Guanche (Sin permiso, 7-3-18) Revoluci\u00f3n: un nuevo dise\u00f1o institucional Tras la Revoluci\u00f3n, el sistema institucional creado por la Constituci\u00f3n de 1976 reaccion\u00f3 contra el presidencialismo tanto como contra el parlamentarismo. 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