Cristobal Rodriguez (D. Libre, 8-8-12)
Una discusión a fondo sobre el Proyecto de Ley de Salarios debe apuntar a dos cuestiones sustanciales relativas a su necesidad y a su constitucionalidad. En este artículo se presentan dos hipótesis que cuestionan ambas cosas.
Lo primero que hay que señalar es que la iniciativa que cursa en el Congreso Nacional es el resultado del incumplimiento, por parte del gobierno, de los mandatos de la Ley de Función Pública número 41-08. Efectivamente, las líneas generales para el establecimiento del sistema de retribución de los servidores de la administración pública están contenidos en la mencionada Ley desde que la misma fuera promulgada el 16 de enero del año 2008, es decir, hace ya más de cuatro años y medio.
El Título IV de la Ley Orgánica de Función Pública está dedicado a «la clasificación, valoración y retribución de puestos de trabajo» y su artículo 26 dispone que «El sistema de clasificación de puestos de trabajo constituye el instrumento primordial de planificación de los recursos humanos de la administración pública, y establece el contenido esencial de los cargos, a efectos de la selección de personal, de la provisión de puestos y de la determinación de retribuciones.» (Énfasis crg)
La misma Ley de Función Pública, no una norma legal posterior, se erige en el parámetro jurídico de conformidad con el cual se debe llevar a cabo la determinación de los salarios en la Administración Pública. Así lo expresa de manera precisa su artículo 30: «Los servidores públicos tendrán derecho a percibir las retribuciones que se establezcan de conformidad con la presente ley y la reglamentación complementaria.» (Énfasis crg).
En otras palabras, a lo que manda la Ley es a la confección de un Reglamento complementario, – que debe ser emitido por el Poder Ejecutivo al tenor de lo dispuesto por el artículo 128.1.b constitucional- para aplicar los criterios generales que, sobre «clasificación, valoración, y retribución de puestos de trabajo», contiene desde enero de 2008 la Ley de Función Pública.
Para que no haya dudas de que la Ley confiere una competencia expresa, y exclusiva, al Poder Ejecutivo para fijar la política salarial de los servidores de la Administración, en el artículo 31 se puede leer: «La Secretaría de Estado de Administración Pública diseñará las propuestas de políticas salariales del sector público y las elevará a través del Presidente de la República al Consejo de Gobierno para su consideración.» El párrafo de este artículo es mucho más explícito al disponer: «en ejecución de las orientaciones que dicte el Presidente de la República, la Secretaría de Estado de Administración Pública elaborará el sistema salarial y los respectivos análisis de salarios, de conformidad con la presente ley, así como la reglamentación complementaria.» (Énfasis crg)
Como se puede apreciar, desde hace más de 4 años y medio existen una serie de previsiones legales conforme las cuales es al Ministerio de Función Pública, con posterioridad a las consideraciones del Consejo de Gobierno, y conforme a las orientaciones del Presidente de la República, a quien corresponde elaborar «el sistema salarial y los respectivos análisis de salarios.»
Para el desarrollo de los contenidos generales establecidos en las leyes, la técnica normativa existente es la del Reglamento, tal y como se ha visto que lo prevé la Ley de Función Pública. Resulta pues innecesario que se vote una Ley para regular los salarios, máxime cuando la misma es el resultado del incumplimiento de una ley anterior. No se suple con una ley el incumplimiento de otra, sin que se corra el albur de que la nueva termine siendo también incumplida.
¿Por qué el Ejecutivo no se ocupó de cumplir la Ley en lo relativo a los salarios del sector público en estos más de cuatro años y medio? ¿Por qué fue indiferente al irracional proceso de proliferación de cargos, al desorden que en materia de remuneración se ha entronizado en el país? No es una nueva ley lo que necesitamos, sino que se eleve al primer plano en la preocupación de nuestros gobernantes lo fundamental que resulta el cumplimiento de las leyes vigentes. Lo que necesitamos además, es que se exista una estrategia consistente de gestión del Presupuesto General del Estado, que sea cónsona con los principios de planificación, programación, ejecución y evaluación que prevé el artículo 238 constitucional.
Pero además de innecesario, el Proyecto de Ley de Salarios, y lo que del mismo resulte, está severamente cuestionado en su constitucionalidad. Esto así porque la Ley de Función Pública, por su finalidad y por el ámbito material que rige, es una Ley Orgánica, al tenor de lo dispuesto por el artículo 112 constitucional que expresa «Las leyes orgánicas son aquellas que por su naturaleza regulan los derechos fundamentales; la estructura y organización de los poderes públicos; la función pública…! (Énfasis crg)
El nivel de legitimación democrática de las leyes orgánicas, derivado del régimen reforzado de mayoría que se requiere para su aprobación, hace que las mismas tengan una jerarquía superior a las leyes ordinarias. En consecuencia, toda disposición de una Ley ordinaria que sea contraria a una Ley orgánica es nula de pleno derecho. El Proyecto de Ley de Salarios, tanto por la cuestión específica que pretende regular (los salarios), como por la forma en que ha sido tramitado ante las cámaras legislativas, es una Ley ordinaria.
En la medida en que la Ley Orgánica de Función Pública, como se ha visto, confiere competencias para fijar los salarios de la administración pública al Ministro del ramo, tomando en consideración las recomendaciones del Presidente de la República, le está vedado al Congreso Nacional asumir dichas facultades, en primer lugar porque con ello vulneraría el artículo 112 constitucional sobre el estatus jerárquico superior de las leyes orgánicas.
Pero además de lo anterior, el cuestionamiento a la constitucionalidad del Proyecto de Ley deriva del hecho de que, el principio de la separación de poderes impide que un Poder del Estado determine la política y los montos salariales de otro. Es la misma lógica que llevó al legislador del 2008 a dejar en el ámbito del Ejecutivo la determinación de la política salarial de la administración. Es además, la misma lógica que llevó al legislador del 2008 a excluir de la administración pública a dos ámbitos institucionales específicos: los demás poderes del Estado (Legislativo y Judicial) y los entes descentralizados y autónomos (como es el caso del Banco Central). Esta exclusión obedecía precisamente a evitar que el Ejecutivo trazara las pautas salariales de los demás poderes del Estado y de los entes autónomos. Es contra esa lógica, y contra las disposiciones constitucionales que la sustentan, que atenta el Proyecto de Ley de Salarios que se conoce en las Cámaras Legislativas.
